2020年12月30日，中國社會科學院環境與發展研究中心在北京發布的《垃圾焚燒發電行業專項整治效果評估報告》。

報告顯示，三年的專項整治行動后，垃圾焚燒企業的鄰避投訴，降低了七成。尤其是，群眾鄰避情緒最強烈的選址反對投訴，同比降低了九成；惡臭異味投訴降低了四成半。

焚燒企業爐溫達標率和煙氣達標率均大幅提升，超標情形大幅減少。

全國垃圾焚燒企業，環保資金投資2019年總計43.7億元。整治帶來企業社會效應和經濟效應雙雙提升，將那些意圖通過減少環保成本投入而低價競爭的企業，排除在門檻之外，行業健康有序發展，產能持續擴張，利潤率保持穩定，營業收入增幅高于營業成本。

課題組負責人李玉紅老師接受了清氣團的訪談，李玉紅老師表示，此次評估報告的相關工作得到了生態環境部相關司局的大力支持，尤其是大數據的支持。

研究團隊獲得了生態環境部從2017年至今的所有垃圾焚燒企業自動監控數據，還獲得了大量涉及垃圾焚燒的公眾投訴和信訪資料，同時還對多家垃圾焚燒企業做了實地調研，發放了大量行業調研問卷；還對包括蕪湖生態中心在內的幾家長期關注垃圾焚燒與鄰避問題的NGO組織，開展了深入訪談。

這些資料和信息，無論是在廣度和深度上，應該在國內同類研究領域，都是首屈一指的，而相關報告的結論和論述，都是相當扎實可信的。

一、爐溫達標率大幅提升，二噁英減排保障提升

爐溫是否達到850度，是垃圾焚燒過程中控制二噁英生成的關鍵監測因素。在很長一段時間里，部分垃圾焚燒企業，因為爐溫無法正常達標，導致二噁英排放超標，被當時的部分NGO組織多方詬病和反對，這也成為垃圾焚燒行業在中國的“原罪”。所以，爐溫達標率的提升和穩定，是二噁英及其他持久性有機物減排的重要保證。

研究團隊對比了從2017年至2020年，近兩百七十八所垃圾焚燒企業的大量爐溫數據后，認為——2017 年，原始爐溫超標率達 8.9%，五分鐘爐溫均值超標率達 6.4%，焚燒爐爐溫控制能力有所欠缺，爐溫超標率較高；

經過四年整治，爐溫超標率大幅降低。2020 年，原始爐溫超標率下降到 1.5%，而五分鐘均值爐溫基本全部達標。

垃圾焚燒有季節性規律，冬季氣溫低，夏季氣溫高，這些因素都會影響垃圾熱值和爐體升溫。整治之前2017 年冬季月份超標率比夏季高 2.1 個百分點；隨著整治深入，季節差異明顯縮小，2019 年冬季爐溫超標率并沒有反彈，而是保持較為平穩狀態。

垃圾焚燒企業的操作運營水平，也是存在巨大差異的，這也會導致不同企業爐溫控制水平的不一致，而生態環境部也特地抽派了系統內的大量專家，組成了專門的垃圾焚燒企業技術幫扶小組，上門幫扶企業改善運營水平，這也是生態環境部系列整治措施中，給垃圾焚燒企業專門開的“小灶”。

研究團隊發現，整治之前，垃圾焚燒各企業集團原始爐溫超標率水平存在差異，但隨著整治的深入，差距不斷縮小，大部分企業集團原始爐溫超標率普遍下降。2017 年，各企業集團超標率的最大值和最小值之差達 31.9 個百分點，2020 年這個差距縮小到 5.9 個百分點。

整治之前，全國各省市各地區焚燒爐原始爐溫控制水平有較大差異，東部地區超標率較低，遼寧、海南和上海焚燒爐爐溫超標率僅有 0.35%、0.55%和 0.60%，位于全國前三甲；西部地區超標率較高，尤其是新疆和新疆建設兵團超標率較高。

經過專項整治，原先原始爐溫超標率較高的地區超標率顯著下降，進步顯著。如在2017 年甘肅、湖南、安徽、吉林、云南和江西焚燒爐原始爐溫超標率均高于全國平均水平，2020 年則降低到全國平均水平以下?？梢?，達標率相對落后地區通過整治，迅速縮小了與達標率較高地區的差距。

此外，專項整治還提高了五分鐘均值爐溫的單爐達標比例。2017 年，564 個焚燒爐中，有 540 個爐子有不達標記錄，達標比例僅有 4%；

隨著整治深入，達標比例逐步提高，2018 和 2019年分別提高到 11%和 14%；2020 年，達標比例進一步提高，在 1145 個焚燒爐中，全部達標的焚燒爐有 875 個，達標比例升至 76%，比 2019 年增加 62 個百分點。

二、五項污染物達標率提升

其實除了二噁英以外，垃圾焚燒過程還會產生五種主要大氣污染成分：氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、顆粒物、一氧化碳。

評估報告顯示，專項整治提高了焚燒爐五項污染物排放小時均值達標比例，降低了小時均值的超標比例。

2017 年，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫等五項污染物小時均值達標比例較低，五項污染物全部達標的焚燒爐，只在總爐數中占比 8.1%。隨著整治深入，達標比例逐漸擴大。2020 年前三季度，五項污染物排放小時均值全部達標的焚燒爐比例為 71.5%，增長幅度可觀。

此外，五項污染物排放超標次數下降幅度更大。2017 年，平均每臺焚燒爐每月五項污染物排放超標合計 32次，2018 年為 17 次，2020 年則迅速下降到 0.18 次。

日均值達標率顯著提升，2020 年前三季度，煙塵、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氫排放日均值達標率均達到 99.99%，與 2017 年相比，達標率分別提高了 2.03、1.11、1.39、6.77 和 1.55 個百分點。

三、各類鄰避投訴大幅減少

專項整治過程中，我國垃圾焚燒廠和垃圾焚燒爐的新建量，在逐步提升，而垃圾焚燒的公眾投訴率，反而開始逐年大幅下降；

2020 年 1~8 月，全國針對生活垃圾焚燒發電項目的投訴量有 62 起，比 2019 年（超過100起投訴）同期減少 43.6%，比 2018 年（超過200起投訴）同期減少 69.5%。

各省各地區投訴量普遍減少。如，2018 年，廣東針對焚燒廠的環境投訴量為 88 起，2019 年減至 16 起；海南從 55 起降至 23 起，湖北則從 2018 年的 54 起減至 2019 年的 15 起。

尤其是，鄰避運動中最突出的反對垃圾焚燒項目選址或反對擴建的投訴，大幅減少，2018 年，全國反對項目選址和擴建的投訴達 293起；2019 年減少到 92起，比 2018 年減少 68.6%。2020 年 1~8 月全國僅有 8 起反對選址和擴建的投訴，比2018 年同期減少 93.7%。

惡臭和異味，是周邊居民最討厭生活垃圾焚燒廠的頭號罪魁，最容易引起居民反感和不滿。2017 年以來，投訴內容反映異味或惡臭的占 50%。專項整治后，此類投訴也快速下降。

2018 年全國有 91 起針對異味和惡臭的投訴，2019 年減少到 41 起，2020 年 1~8 月全國投訴量為 22 起，比 2018 年同期減少 45%。

夜間環境污染投訴下降，2018 年達 68 起；2019 年減少到 34 次；2020 年 1~8 月，僅有 10 起，比 2018 年同期減少 67.7%。

四，促進企業加強環保硬件投入，提升環境管理能力

經過企業實地調研和大面積問卷調研，研究團隊發現，整治行動促使焚燒企業加大補齊環保投入水平，也較好地提升了企業環境管理能力，并逐漸穩定達到達標排放。

專項整治之前，部分垃圾焚燒企業往往存在環保投入不足導致超標排放的情況，如煙氣凈化設備老化、更新不及時、運維物料偷工減料情況。

整治以后，企業為實現達標排放，必須彌補歷史欠賬，均不約而同高度重視環境保護硬件方面“補短板”工作，保證環保投資和運行投入到位、企業環保設施正常運行。

研究團隊統計，2019 年，全國生活垃圾焚燒發電行業共有 318 家企業累計投入 43.7 億環保資金，用于達標排放、技術設備更新改造以及加強管理等。

其中，環保投入在 1 億元以上的企業，企業數占 3%，投入資金占 50%，這些企業投產時間較長，面臨設備更新換代的需求，環保投入較高。

環保投入在 1000 萬元以上 1 億元以下的企業占 18%，投入資金占 37%，平均每個企業投入 3000 萬元。這類企業資金主要用于關鍵環保設備更新和維護。

環保投入在 100 萬到 1000 萬之間的企業占 48%，投資規模占 12%，平均每個企業投入 370 萬元。這類企業資金用于布袋除塵改造或更換，監測設備更新升級、飛灰固化存儲、環保耗材等等。

環保投入在 100 萬元以下的企業占 31%，投資規模占 1%，平均每個企業投入42 萬元。這主要是一些新建企業，投產時間較晚，企業設備新穎，維護成本較低，主要是日常維護費用。

環保投入補欠賬既包括機器設備更新改造，也包括環保日常運行成本。

從煙氣凈化成本來看，問卷數據表明，2016 年行業煙氣凈化投入金額，占營業成本比重的中位數為 7.2%；2018 年占營業成本比重的中位數達到 9.1%，2019 年則達到 10.7%。因此，一個中等企業環保運行成本占營業成本比重應保持在 10%以上。

整治促進了垃圾焚燒企業的硬件提升，也同時促進了企業的環境管理軟實力。

第一，專項整治提升了企業環境守法意識。

調研發現，《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定》對企業影響較大?？稍偕茉措妰r附加補助資金和增值稅退稅政策與環境違法掛鉤，企業深切感受到了污染物控制的重要性和環保工作的壓力。

受訪企業均反映，不論企業出現了何種環境違法行為，受到的懲罰都非常嚴重、難以承受，企業不僅因環境違法行為受到罰款，而且在增值稅、可再生能源電價附加補貼等方面受到更大的損失。

對環境違法行為的嚴厲懲罰足以對企業產生充分的威懾和警示作用。企業出于保護自身利益的目的，會自覺提高守法意識，努力避免環境違法現象的發生。

第二，企業加強了內部環境管理。

調研發現，有些企業加強環?？冃Ч芾?，通過宣傳環境違法的經濟和法律責任，將企業環境績效與員工績效直接相關。企業領導和員工都十分重視環境達標工作，將環境達標納入日常的運行管理工作中。

根據調研發現，企業對超標帶來的嚴重后果極為重視，采取了比 10 號令更為嚴格的內部管理措施。10 號令規定焚燒爐標記為“停爐”等情況的時段不超過 60 小時，也就是每月 5 小時，但某企業內部控制時段每月不超過 2 小時。

第三，企業積極開展企業文化建設，提高員工環境履約的責任心。

企業采取了廠區美化、辦公區條件改善、團隊建設、先進集體評比等措施，提高了員工的自豪感和責任感，增加了員工對工作的責任心，相應地提高了企業污染物排放達標工作的效率。

為改善企業的社會形象，一些企業積極向公眾開展宣傳，申請環保公眾開放示范單位，定期向周邊居民開放參觀，如開展公眾開放日活動，邀請各界市民代表到廠參觀。

同時，與周邊居民、村政府、鄉鎮、派出所保持有效溝通，相互建立良好的協作關系。有些企業已經開始注意建設友好的社區文化，如在項目周邊建設體育公園，注重綠化，為周邊社區帶來一定的福利和便利，將企業的負外部性轉變為正外部性，變“鄰避”效應為“鄰利”效應。

第四，整治促進行業健康發展。

增加環保軟硬件投入，勢必會造成垃圾焚燒企業的成本增加，那么整治行動是否對企業盈利造成沖擊？

研究團隊認為，從經濟效果來看，整治對企業盈利性形成短暫沖擊，但企業補齊環保短板后盈利性迅速反彈恢復。由于行業成長性好，進入企業多，退出企業少，行業就業持續增長；行業產能持續保持高速擴張趨勢。

五、利潤率先抑后揚，營業收入增幅超成本增幅

整治初期，焚燒廠盈利水平受到一定沖擊，但隨著整治深入，企業毛利潤率迅速恢復。2016 年，企業平均毛利潤率為 38.2%，2017 年開始下降，2018 年降至 31.4%的最低點，2019 年開始反彈到 36.4%，2020 年前三季度，企業平均毛利潤率保持在 36.6%的水平。行業基本保持了穩定的盈利水平。

垃圾焚燒廠平均營業收入從 2016 年的 8089 萬元增加到 2019 年的 11192 萬元，增幅為 38.4%；平均營業成本從 2016 年的 5413 萬元增長到 2019 年的 7258 萬元，增幅為 34.1%。營業收入的增幅超過了成本。

根據中國第四次全國經濟普查統計，垃圾焚燒屬于生物質能發電領域。從盈利性來看，生物質能發電行業的盈利水平要高于發電行業一般水平。

2018年，生物質能發電行業營業收入 375.2 億元，營業成本 276.9 億元，毛利潤率為 26.2%，比電力生產行業平均利潤率高 4.8 個百分點。

六、整治“開小灶”，垃圾焚燒有序健康發展

由于垃圾焚燒發電行業具有民生特征，專項整治對違法排污企業沒有采取常用的“關、停、并、轉”措施，而是在技術和管理方面指導企業，幫助企業實現達標排放，對實在達標無望的企業才采取停產關閉措施。

因此，垃圾焚燒發電行業專項整治關停的企業數量遠遠少于對其他行業的專項整治。同時，專項整治不但沒有減緩垃圾焚燒發電行業的發展速度，相反，隨著專項整治深入，促進了企業達標排放，實現企業經濟效益和社會效益的統一，行業邁向高質量發展之路，垃圾焚燒發電行業產能表現出加速增長態勢。

2019 年，焚燒廠達 389 個，日處理能力 45.6 萬噸，焚燒日處理能力比 2018 年增長 25.2%，比 2016~2018 年平均增速高 6 個百分點。

清氣團此前發布的垃圾焚燒系列大數據研究報告也表明，在2015-2020的六年期間，垃圾焚燒徹底進入了投運高潮，六年里，共有195個城市有了新的垃圾焚燒廠和焚燒爐，投入運行的垃圾焚燒項目，總處理量為三十九萬九千七百噸每日，比前十五年合計處理量，還高出50%。

七、創新環境監管模式，解決難點堵點

垃圾焚燒發電項目屬于民生工程，與每一位老百姓息息相關，又對設施周邊居民影響較大，因此該行業的污染問題極度敏感，任何一個焚燒廠的污染問題處理不好，都極易通過媒體和網絡而放大，引發巨大社會輿論，造成不良社會影響。生態環境部對垃圾焚燒發電行業的環境污染問題高度重視，在專項整治行動中，針對環境執法存在的難點和堵點，創造了新的監管和執法模式，這些經驗值得總結和推廣。

這些經驗包括

第一，自動監測數據用作執法證據，充分盤活“大數據”資產。

充分利用大數據“精準”、“科學”的特點，對超標排放行為實施全方位和全過程實時監測，為執法監管提供了有力的手段，將“線上監測”和“線下執法”有機結合，有效實現精準治污、科學治污和依法治污。

第二，“一桿子插到底”管理模式提升薄弱地區環境監管能力。

根據環境保護法規定，縣級及以上地方政府環境主管部門對本地區的環境質量負責。

然而，地方環境主管部門管理能力參差不齊，上海、北京和深圳等大城市環境管理能力較高，而中小城市和縣級政府環境監管能力相對較弱。

當前的現實問題是絕大多數生活垃圾焚燒發電企業在城鎮建成區之外，也就是在遠郊區和郊縣的村莊附近，增大了環境監管難度。

現階段，某些地區僅依靠地方環境主管部門的監管遠遠不夠。

生態環境部對生活垃圾焚燒發電行業采取“一竿子插到底”的垂直管理模式，這是唯一一個由生態環境部直接參與監管和執法的行業。

生態環境部執法局根據企業自動監測數據，對每一臺焚燒爐的污染物和爐溫超標記錄都進行監管；實施電子督辦，提醒焚燒廠及時排查處理問題，督促地方環境主管部門對涉嫌環境違法行為進行核實處理。

這種垂直管理模式將中央和地方環境監管力量有機結合，“條”“塊”分工明確，彌補了縣級環境主管部門對生活垃圾焚燒發電企業環境監管不足的缺陷，有效提升了地方環境執法薄弱地區的環境監管能力。

第三，開展多部門聯合執法，提高企業守法意識。

生態環境部聯合財政部、能源局和國家稅務總局，將生活垃圾焚燒發電企業超標排放與可再生能源發電補貼和增值稅返還掛鉤。這一舉措具有杠桿效應，極大地放大了企業違法成本，對企業構成強大震懾，將污染物達標排放的壓力傳導給企業，充分調動了企業主動守法、主動達標的主觀意愿，將“要我守法”轉變成“我要守法”。

提高違法成本也加大了行業進入難度，將那些意圖通過減少環保投資成本和運維成本而低價競標企業排除在門檻之外，優化營商環境，有利于營造風清氣正的政企關系，創造公平、透明的市場競爭氛圍。

第四，剛性執法與柔性執法相結合，監管部門幫扶促進企業達標排放。

生活垃圾焚燒發電企業具有民生特征，對不達標企業不能采取一關了之的做法。因此，專項整治中充分利用信息化手段對焚燒廠異常排放實施電子督辦，采取“事前預警”和“事中調度”，提醒垃圾焚燒廠關注異常情況并提前采取措施，進行整改，避免因出現環境違法問題被處罰。

另外，技術幫扶是另外一種柔性執法措施。有些企業技術能力欠缺，無法找到持續保障污染治理設施有效運轉、污染物穩定達標排放的技術方法，生態環境部組織技術專家多輪次到企業現場指導，幫助企業實現達標排放。

柔性執法改變了以往政府環境主管部門與企業之間形同“貓和老鼠”的敵對關系，而是變成政府和企業目標一致、政府幫助企業實現達標排放的協作關系。