使政策和法制在普適性的基礎上更具針對性和靈活性，體現區域、流域、行業生態環境保護和綠色發展的實際需求，從均衡性方面提升全國生態環境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區域、流域和行業生態環境國家治理的綜合績效。

近日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對綠色發展進行了專門部署，提出實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，推動經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國。

“十三五”時期，我國通過政策和法制改革總體上改善了各區域和流域的生態環境質量。“十四五”時期，我國既要為2035年基本實現美麗中國目標開好頭，也要為兌現2030年前碳達峰的目標奠定堅實基礎，因此，必須進一步改革，使政策和法制在普適性的基礎上更具針對性和靈活性，體現區域、流域、行業生態環境保護和綠色發展的實際需求，從均衡性方面提升全國生態環境國家治理的總體績效，從充分性方面提升一些區域、流域和行業生態環境國家治理的綜合績效。

健全黨內法規和國家立法相互銜接的法治體系，促進國家立法的有效實施

國家立法和黨內法規均屬于中國特色社會主義法治體系的組成部分?！笆濉睍r期，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》《中央生態環境保護督察工作辦法》等國家立法和黨內法規結合的文件，對于破解國家生態環保法律法規難以充分和有效實施的問題、緩解我國生態環境形勢嚴峻的局面起了撬動作用。

“十四五”時期，需要針對國家生態環境法律法規實施成效不足的環節，如環境保護行政許可、行政執法、行政決策、社會協商、區域和流域協作、區域和流域立法、違法事件量化追責等，按照黨政機構和領導干部的職責分工，分別在中央黨內法規和國家法律法規中做好銜接性的規范構建和創新工作。對于地方法規規章實施中存在的具體問題，以及地方生態文明體制改革中需打通的腸梗阻問題，按照黨政機構和領導干部的職責分工，分別在省級黨內法規和地方法規規章中做好規范構建和創新工作，改革、優化體制、制度和機制，細化所有責任方的職責，加強評價考核和監督追責，確保國家和地方法制得到整體和充分的實施。

中央與地方簽訂行政協議，調動地方深入開展生態環保工作的積極性

為了實現國家整體的生態環保目標，可在國家法律強制規則的基礎上，發揮中央與地方間行政協議的激勵作用，調動地方節能減排和轉型升級的積極性。“十三五”時期，生態環境部與一些省級人民政府簽訂了加強生態環保和促進綠色發展的行政協議，如2018年12月27日，生態環境部與海南省政府簽訂《全面加強海南生態環境保護戰略合作協議》；2020年6月10日，生態環境部與山東省人民政府簽署統籌推進生態環境高水平保護與經濟高質量發展戰略合作框架協議。

“十四五”時期，可總結和推廣上述行政協議對于依法、科學、精準治污及促進地方綠色發展的作用，形成一套可復制、可推廣的模式。實施該模式時，可考慮約定省域生態環境高質量保護目標和相應的獎懲措施。獎勵措施包括生態環境部需兌現的具體優惠政策和資金獎勵措施，懲戒機制包括負面評價、區域限批、生態補償和專項獎勵資金扣罰等。

推進流域與區域的專門立法或者協同立法，通過體制、制度和機制的集成創新促進實際問題的解決

2014年4月《環境保護法》修訂后，我國生態環保法律體系進入了以生態文明為指導的全面升級時代。如現有的普適性一般立法無法解決具體領域、區域和流域的特殊生態環境問題，則應對現有立法規定的體制、制度和機制開展整合甚至集成創新，如設立符合各流域和區域生態環保目標與區域定位的生態環保產業準入負面清單，體現其因地制宜性、可適用性和有效性?；诖?，“十三五”時期針對長江的生態環境問題制定了《長江保護法》?！笆奈濉睍r期，需針對黃河、淮河、遼河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態環保和綠色發展問題，制定《黃河保護與治理法》等專門法律或者條例；針對京津冀地區、長三角地區、汾渭平原和成渝地區，制定大氣環境保護特別法律或者條例，如《京津冀地區大氣環境保護法》等。

按照流域與區域生態環保目標設立生態環境標準，體現生態環保工作的針對性和因地制宜性

為了促進全國生態環境保護工作的均衡性，須制定在全國具有普適性的生態保護、生態修復、環境質量、污染物排放等標準。對于一些跨省級行政區域的流域和空間區域，如長江、黃河、淮河和京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等，國家普適性標準的適用難以體現這些具體流域和區域污染防治工作的難易程度；流域和區域內的一些省份實施了嚴格的地方標準，但是難以適用于流域和區域內的其他地區，難以全部提升全流域污染防治的整體要求。

“十四五”時期，有必要修改《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律，規定生態環境部按照各跨省流域和區域的生態環保和經濟社會發展等實際情況，制定適用于全流域和區域且嚴于國家標準的環境質量標準和污染物排放標準；針對大流域的跨省支流，規定嚴于干流標準的水質量標準和水污染物排放標準。這樣既有利于提升各流域和區域生態環保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區域的實施成本，也有利于統一流域的執法尺度。

實行“法定義務+企業承諾”履行制度，因企制宜地落實各生產經營單位的生態環保責任

目前，一些區域內的生態環境容量資源和污染物集中處置資源已經有限，只有生產經營單位額外作出立法強制規定之外的針對性承諾，如建設固體廢物集中收集和處置設施、產能置換、煤炭等量替換、排污指標購買、產業轉型升級、企業搬遷、全面守法、信息公開、重污染情況下的限產停產、違法后果等，生態環境主管部門才能批準企業的建設和運行。企業獲批或者運行后，一旦違反承諾，就應依據承諾文件承擔法律責任。李克強總理在2020年12月9日的國務院常務會議上，針對排污許可管理指出必須強化企業承諾制。

“十四五”時期，修改環境影響評價、生態環境許可證審批、企業整改驗收等相關的立法時，建議普遍推行“法定義務+企業承諾”履行制度，將區域的生態環境管控實際與企業的實際情況相結合，既體現法律強制規定的普適性，也體現企業生態環境管理的差異化；既盡可能保障各企業正常開展生產經營活動，也提升區域生態環保的守法度。在企業履行法律規定的強制性義務和自己依法作出的承諾外，生態環境主管部門應制定激勵措施，鼓勵企業自愿承擔其他的生態環保責任，如減排更多的污染物、減少煤炭消費總量、減少單位產品碳排放量，公開非強制性的生態環境信息等。

發揮市場調節的作用，總結和推廣基層自治經驗，促進生態環境國家治理

“十四五”時期，需進一步發揮市場機制對自然資源、生態資源和環保產業發展的調節作用。如可在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標交易制度，盤活總量指標，確保全國煤炭消耗總量得到有效控制的同時，提升交易雙方的經濟活躍度。市場機制如能調節的生態環保事項，政府可以建立規則予以指導；市場機制如失靈的，政府須依據規則介入。只有這樣，才能減少生態環保部門的監管成本和企業的守法成本，提升生態環境資源的配置效率。

“十三五”時期，一些地方探索了靈活且有效的環保工作辦法，如浙江省的生態環境議事廳是新時代社會治理的一項創新，通過社區居民或者居民代表對具體生態環保事項的討論和協商，既促進了執法監管部門的有效執法及企業自覺守法和改造提升，又提高了群眾的生態環保意識；既改善了最普惠的生態環境民生福祉，促進了經濟的發展，又把矛盾化解在了基層，促進了社會和諧?！笆奈濉睍r期，建議修改生態環保法律法規，或者由生態環境等有關部門出臺指導意見推廣這些成功的做法，規范協商的度和程序，銜接議事與守法、執法的關系，促進生態環境國家治理的長效和規范化發展。