政策研究 | 強化綠色法治供給 助力綠色發展目標實現
來源： 發布日期：2021/9/8 點擊次數：879
摘要：黨的十九屆五中全會提出要“強化綠色發展的法律和政策保障”，加快推動“促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”目標實現。綠色發展追求生態環境高水平保護與經濟社會高質量發展的協同推進和內在統一，這對立法思維和模式提出了新的更高要求。為助力綠色發展目標實現，應從轉變政府責任、擴張法律主體、增強內生激勵、完善環境司法審判和公眾參與機制等層面，深刻理解認識“強化綠色發展的法律和政策保障”的內涵和要求，不斷強化生態環境保護法律制度供給，擦亮法治體系的“綠色”底色，提高“發展”含金量。
01 政府職能轉變：多重身份的集合與責任的擴展
黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)，提出要“加快轉變政府職能。建設職責明確、依法行政的政府治理體系?！本G色發展模式下，政府的法律身份更為多元，責任范圍也相應擴展。
一是政府從監管者向責任人轉變，承擔環境質量責任。從立法的責任設置角度看，真正意義上的“政府環境質量責任”存在缺失，實踐中的政府責任，要么是針對政府相關工作人員的“行為責任”，要么是針對上級確定目標、任務的“考核責任”，都不是真正意義上的“質量責任”。隨著生態環境保護力度的加大，政府環境責任加強已呈明顯趨勢并應得到立法回應。
二是政府由監督者向補充履行者轉變，承擔補充和兜底責任。實踐中，生態環境損害情形復雜，修復成本高昂，肇事者往往難以確定或無力擔責。此時，政府應當承擔補充和兜底責任。
三是政府由市場中立者向引導者、投資者、經營者轉變，承擔發展責任。傳統生態環境保護立法未統籌考慮發展問題，綠色發展立法需要政府綜合運用各種政策、財稅、金融手段，建立落后產業淘汰機制和綠色產業扶持機制。
02 法律關系主體范圍擴大：類型和角色呈現多元態勢
《建議》提出要“增強全社會生態環保意識，深入打好污染防治攻堅戰。”實現綠色發展，必須擴大法律所適用的主體范圍，在立法上實現法律關系主體多元以及彼此關系的多變。一方面就監管對象而言，一切對生態環境產生不利影響的主體都應被納入監管對象。普通公民、政府以及各類跨行政區劃的流域、自然保護地、飲用水水源地保護區等“區域”型集體人格都應成為被監管對象。另一方面就監管者而言，隨著調整范圍的擴展，一些非政府主體在特定情形下也可發揮一定監管功能。在與公民權益密切相關的領域，相關公眾應擁有參與權利，同時可以行使或分享部分監管權力。例如，通過推進“縱向到底”的網格化環境監管體系建設，設置生態環境保護公益崗，可以有效推動形成綠色生產生活方式。
03 法律實施動力調整：從懲罰為主到全面激勵
《建議》提出要“發展綠色金融，支持綠色技術創新”，法在本質上是一種激勵機制，在立法中必須通過正向激勵和反向懲罰相結合，才能更有利于法的實施。
一是對企業而言，立法應堅持違法成本大于守法成本和違法收益的激勵原則。通過責任設置的層次性，保證懲罰力度與危害程度成正比，并綜合運用財稅、金融等措施，確保對企業產生正向激勵。
二是對政府而言，激勵政府保護生態環境是環境法治成功的基本保障。須盡量明確且細化各類政府生態環境保護責任相關規定，建立切實可行的問責機制，從法律層面明確政府實施重要舉措所需的人、財、物等保障措施。
三是對公眾而言，須綜合運用表彰、獎勵和名譽稱號等正向激勵舉措。依法明確公眾參與、信息公開、獎勵機制等內容，同時廣泛宣傳動員，增強公眾守法認知和意愿。
04 法律定位變更：從“立法指引”到“操作手冊”
綠色發展具有系統性、復雜性特點，這就要求基于綠色發展的立法必須是具體、明確的“操作手冊”。一方面對企業和公眾而言，法律規定應當具體、明確、可操作性強。具體要求主體、客體明確，權利、義務內容明確，實施程序明確，對可預見的復雜情形、疑難問題提供處理方案，考慮實施基礎和現實條件等。另一方面對政府主體而言，相關規定除前述要求外，還須注意兩類特殊情形：一是“授權性規定”，即法律法規將具體制度制定權授予特定政府主體的情形。此時，立法應就制度目標、核心要素、原則、標準等關鍵要素作出規定，必要時還應明確出臺時限，避免扯皮拖延。二是“任務型規定”，即針對特定目標或治理任務的規定。此種規定中，立法應就目標、任務作出明確規定，提出具體要求，明確完成時限。
05 立法策略創新：明確整體分工與重點制度建設
《建議》提出“十四五”時期經濟社會發展應當“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進”，具體到綠色發展立法應當把握兩個方面：一是要確立立法的整體化系統思維意識。整體化的系統思維是指從現行法已有規則整體出發，考慮立法的必要性和可行性，在對問題領域相關立法全面考量的基礎上確定立法內容，以對現行法的查缺補漏、填充補充、配合實施、調整矯正作為制度完善的首要途徑。二是要精細化立法，以點帶面、重點推進。立法通過重點制度設計解決關鍵問題，繼而向其他領域傳導，以“催化”方式引起整個制度體系的“裂變”。
06 執法體制改革：建立權責清單制度和綜合執法體系
一是建立生態環境行政權責清單制度?！督ㄗh》提出“全面實行政府權責清單制度”。一方面要重視法定權力設定的范圍、內容、程序和后果，從審批、監管、執法各方面強化法定職責的履行。另一方面要明確各級執法機構的權力清單，結合環保體制改革工作情況，將行政監督檢查權、行政處罰權、行政許可權、行政確認權(鑒定、認證、檢定)以及行政強制權在省、市、縣(區)、鄉(鎮)之間進行綜合配置。
二是實施綜合環境執法改革?！督ㄗh》提出要“完善生態文明領域統籌協調機制”“堅定不移推進改革”。具體到生態環境執法領域，要重點解決三方面問題：一要整合執法隊伍，切實解決多頭執法、多層執法和重復執法問題。二要清理行政處罰、行政強制事權，切實解決違規執法問題。三要改革編制管理方式，切實解決綜合執法隊伍管理不規范的問題。
07 司法保障加強：明確環境資源審判的新要求、新任務、新思路
進入綠色發展新階段，要明確綠色發展理念對環境資源審判工作提出的新要求、新任務、新思路。
一是明確新要求。在嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線的前提下，正確運用法律解釋規則和裁判方法。
二是明確新任務。積極發揮環境資源審判在救濟環境權益、形成公共政策方面的功能，承擔起維護環境正義和代際公平的責任。同時，發揮司法工作的主動性，延伸環境司法服務功能，引導形成綠色發展方式和生活方式。
三是明確新思路。環境資源審判應將共建共治共享作為基本遵循，構建涉及各個權力機關、各方利益主體、涵蓋所有環節的環境資源審判聯動機制。推動“兩法銜接”，落實公眾參與原則，共同推動環境保護與治理。
08 公眾參與深化：推動構建現代化的社會治理體系
一是構建形成現代化的社會治理體系和格局?！督ㄗh》提出“要構建現代化的社會治理體系”。具體到守法領域，需要轉化治理思維與方式，變單一的主導為“官民共治，在法治各環節中融入“共治”理念，營造綠色發展“黨政同責”與“官民共擔”的“善治”氛圍。
二是強化公眾參與?！督ㄗh》提出“維護人民根本利益，激發全體人民積極性、主動性、創造性”。只有強化公眾參與、體現公眾利益，法治才能發揮應有的作用，綠色發展才能永續。公眾參與綠色發展的法治化，應體現在法律制定與重大決策、法律實施與政策執行以及法律守護和維權等諸多環節之中。
