黨領導新中國生態環境保護工作的
歷史經驗與啟示
生態環境部黨史學習教育領導小組

回望歷史，我們黨始終堅持為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，不斷深化對人與自然基本規律的認識，推動生態環境保護事業從無到有、不斷壯大，積累了寶貴經驗。

一、黨領導新中國生態環境保護工作的歷程

新中國成立以來，我們黨領導人民在正確處理人口與資源、經濟發展與環境保護關系等方面進行不斷探索，持續加大生態環境保護力度，改革完善生態文明體制機制，積極推動生態環境質量改善，生態環境保護事業不斷向前發展。

（一）社會主義革命和建設時期，我國生態環境保護事業孕育起步。新中國成立之初，百廢待興，大力發展經濟是首要任務。20世紀50年代，全球環境保護運動尚未興起，毛澤東同志提出“一定要把淮河修好”，把大規模治淮推向高潮，開啟新中國初期治理黃河工程、荊江分洪工程、官廳水庫工程等水利工程建設。同時，毛澤東同志發出“綠化祖國”的偉大號召。1956年，國務院批準建立廣東肇慶鼎湖山自然保護區，成為我國第一個自然保護區。我國環境保護事業孕育萌芽。

隨著我國工業化發展，生態破壞、環境污染問題逐步顯現，生態環境保護越來越受到黨和國家的重視。1969年，我國成立國務院計劃起草小組，編制國民經濟與社會發展計劃，開始研究工業發展中的公害問題，學習國外治理公害的經驗。1972年6月，我國派團參加在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議。1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，將生態環境保護提上國家重要議事日程，確定“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護32字工作方針，討論通過我國第一個生態環境保護文件《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，會后制定了我國第一項生態環境保護標準《工業“三廢”排放試行標準》。至此，我國生態環境保護事業正式起步。

1974年10月，國務院環境保護領導小組成立，下設辦公室。之后，各地成立相應的環保機構，對環境污染狀況進行調查評價，開展以消煙除塵為中心的環境治理。同時，對污染嚴重的地區開展了重點治理。

（二）改革開放和社會主義現代化建設新時期，我國生態環境保護事業發展壯大。20世紀70年代末到80年代，我國逐步建立生態環境保護制度。1978年，五屆全國人大通過的《中華人民共和國憲法》規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是新中國歷史上第一次在憲法中對生態環境保護作出明確規定，為我國生態環境法制建設和生態環境保護事業推進奠定了堅實基礎。從1979年9月頒布新中國第一部生態環境保護單項法律——《中華人民共和國環境保護法（試行）》之后，陸續頒布水污染防治法、大氣污染防治法、海洋環境保護法、森林法、草原法、水法、野生動物保護法等生態環境保護方面的法律，初步形成了我國生態環境保護的法律框架。1983年，國務院召開第二次全國環境保護會議，明確保護環境是我國一項基本國策，提出了經濟建設、城鄉建設、環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一，即“三同步”“三統一”的環境與發展戰略方針。1989年，第三次全國環境保護會議提出環境保護預防為主、防治結合，誰污染誰治理，強化環境管理等“三大政策”，以及“三同時”（建設項目中防治污染和生態破壞的設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）、環境影響評價、排污收費、城市環境綜合整治定量考核、環境目標責任、排污申報登記和排污許可證、限期治理和污染集中控制等“八項管理制度”。1984年，我國還確立了民用核設施安全統一監督、獨立行使監督職責的機制。1986年，國務院批準頒布了民用核設施安全監督管理條例。與此同時，我國于1978年正式啟動“三北”防護林體系建設工程，1981年開啟全民義務植樹活動，并逐步實施天然林保護、退耕還林還草等一系列生態保護重大工程，加強了國家生態安全屏障建設。

20世紀90年代，我國將可持續發展確立為國家戰略，提出環境與發展十大對策，率先制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》。為應對環境污染，開展規?；h境治理，污染防治思路由末端治理向生產全過程控制轉變、由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變、由分散治理向分散與集中控制相結合轉變。實施跨世紀綠色工程規劃，向環境污染和生態破壞宣戰，啟動“33211”重大污染治理工程，“33”是三河（淮河、海河、遼河）、三湖（滇池、太湖、巢湖），“2”是二氧化硫和酸雨控制區，“11”是一市（北京市）、一海（渤海）。這是我國歷史上首個大規模污染治理行動，推動污染防治工作取得積極進展。提出生態保護與污染防治并重，國務院印發《全國生態環境建設規劃》，要求持續抓好“三北”防護林體系等各類生態環境建設工程。1993年開始，全國人大環資委會同中宣部和國務院有關部門聯合開展中華環保世紀行宣傳活動，不僅提高了全民生態環境意識，而且推動了許多重大生態環境問題的解決。

進入新世紀，我國生態環境保護融入經濟社會發展大局。黨中央提出樹立和落實科學發展觀、建設資源節約型環境友好型社會，要求從重經濟增長輕生態環境保護轉變為保護生態環境與經濟增長并重，從生態環境保護滯后于經濟發展轉變為生態環境保護和經濟發展同步，從主要用行政辦法保護生態環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決生態環境問題。把主要污染物排放總量和單位GDP能源消耗下降比例作為約束性指標，納入國家“十一五”規劃。同時，全面推行特許經營制度，實行有利于環境的價格政策、稅收政策、投資政策、融資政策?！笆晃濉逼陂g，全國環境基礎設施、電廠脫硫設施建設規模超過新中國成立以來到“十一五”之前的總和。

這一時期，我國生態環境保護管理體制不斷健全完善。1982年國家設立城鄉建設環境保護部，內設環保局。1984年城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局，1988年從城鄉建設環境保護部分離出來，并被確定為國務院直屬機構。1993年，全國人大設立環境保護委員會，次年更名為環境與資源保護委員會。1998年，國家環境保護局升格為國家環境保護總局，國家核安全局并入國家環?？偩郑蝗珖f設立人口資源環境委員會。2008年，國家環境保護總局組建為環境保護部，成為國務院組成部門。

（三）中國特色社會主義進入新時代，我國生態環境保護發生歷史性變革。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，大力推動生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，形成了習近平生態文明思想，為全面推進生態文明建設、加強生態環境保護提供了方向指引和根本遵循。我國生態環境保護思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻率之高前所未有、監管執法尺度之嚴前所未有、環境改善速度之快前所未有，生態文明建設和生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性、全局性變化。

2012年11月，黨的十八大通過《中國共產黨章程（修正案）》，將生態文明建設寫入黨章并作出闡述，中國特色社會主義事業總體布局更加完善，生態文明建設的戰略地位更加明確。黨中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》；出臺實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，堅決向污染宣戰；出臺《環境保護督察方案（試行）》《中央生態環境保護督察工作規定》《生態環境損害賠償制度改革方案》等文件，建立中央生態環境保護督察制度、生態環境損害賠償和責任追究等一系列重大制度。對環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染環境防治法、海洋環境保護法等一系列法律進行重大修改；特別是2014年修訂的環境保護法被稱為是“史上最嚴格”的環保法；2017年、2018年全國人大分別通過核安全法、土壤污染防治法，國務院出臺了《排污許可管理條例》等一批法規，我國基本形成了較為完整的生態環境保護法律法規體系。

組織機構和生態環境保護職能進一步加強。2018年2月，黨的十九屆三中全會對生態環境管理體制改革作出部署。同年，中辦國辦印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》提出，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護綜合執法。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定，組建生態環境部，整合相關部門生態環境保護職責，統一行使生態與城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，統一政策規劃標準制定、統一監測評估、統一監督執法、統一督察問責，生態環境保護的統一性、權威性大大增強。

2018年5月18日至19日，全國生態環境保護大會召開，習近平總書記出席會議并發表重要講話。這次大會是我國生態文明建設和生態環境保護發展歷程中規格最高、規模最大、影響最廣、意義最深的歷史性盛會，大會取得“一個標志性成果”，就是確立了習近平生態文明思想。會后，生態環境保護的重大政策性文件——《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對外公布。

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對推動綠色發展、促進人與自然和諧共生作出一系列重大戰略部署，明確提出“十四五”時期，我國生態文明建設實現新進步，到2035年廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現，明確“十四五”乃至2035年生態文明建設和生態環境保護的目標和任務。十九屆五中全會還明確提出，要完善中央生態環境保護督察制度。

二、黨領導新中國生態環境保護工作的成就

黨領導新中國生態環境保護工作取得了舉世矚目的成就，特別是黨的十八大以來，綠色發展方式和生活方式加快形成，資源節約集約利用效率不斷提升，生態環境質量持續改善，人民對優美生態環境的獲得感、幸福感、安全感顯著增強，我國已經成為全球生態文明建設重要參與者、貢獻者和引領者。

一是戰略地位得到顯著提升。我們黨不斷加強對生態文明建設和生態環境保護的領導，作出一系列重大戰略部署。生態文明建設和生態環境保護逐步納入經濟社會發展各方面和全過程，在“五位一體”總體布局中，生態文明建設是其中一位；在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中，堅持人與自然和諧共生是其中一條；在新發展理念中，綠色發展是其中一項；在三大攻堅戰中，污染防治是其中一戰；在到21世紀中葉建成社會主義現代化強國目標中，美麗是其中一個。黨的十九大修改通過的黨章增加“增強綠水青山就是金山銀山的意識”等內容，2018年3月通過的憲法修正案將生態文明寫入憲法，實現了黨的主張、國家意志、人民意愿的高度統一。

二是綠色發展成效不斷顯現。堅決貫徹新發展理念，大力推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、農業投入結構調整，建立“三線一單”生態環境分區管控體系。2020年，我國煤炭消費比重降低到56.8%，清潔能源占能源消費比重達24.3%，光伏、風能裝機容量、發電量均居世界首位。新能源汽車銷售量占全球新能源汽車約42%，是世界上保有量最多的國家。資源能源利用效率大幅提升，碳排放強度持續下降。截至2020年底，我國單位GDP二氧化碳排放較2005年降低約48.4%，超額完成下降40%—45%的目標。全面禁止洋垃圾入境，2020年底前實現固體廢物零進口目標。

三是生態環境質量持續改善。堅決向污染宣戰，實施山水林田湖草沙一體化保護修復，在經濟保持較高增速的同時，生態環境質量持續向好。2016年至2020年五年間，我國地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高了5.8個百分點、達到87%，地表水優良水質斷面比例提高了17.4個百分點、達到83.4%，全國近岸海域水質優良比率提高了約9個百分點、達到77.4%；全國受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率雙雙超過90%；森林覆蓋率和森林蓄積量連續30年保持“雙增長”，自然保護地面積占全國陸域國土面積的18%，初步劃定的生態保護紅線面積約占陸域國土面積的25%以上；全國約三分之一的行政村深入實施農村環境整治；環境安全和核安全得到有效保障，我國未發生過國際核事件分級標準二級及以上的事件或事故，放射源輻射事故率由20世紀90年代的每萬枚6.2起降至每萬枚1.0起以下。

四是生態文明制度體系不斷完善。加快生態文明體制改革，出臺幾十項生態文明建設相關具體改革方案，省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度、自然資源資產產權制度、河（湖、林）長制、排污許可制度、國家公園制度、生態保護紅線制度等改革舉措全面實施，生態文明“四梁八柱”性質的制度體系基本形成。黨的十八大以來，制修訂30多部生態環境領域法律和行政法規，生態環境法律體系日趨完善。中央生態環境保護督察深入推進，在每屆黨的中央委員會任期內，對各?。▍^、市）和新疆生產建設兵團，國務院有關部門以及有關中央企業開展例行督察，并根據需要對督察整改情況實施“回頭看”，針對突出生態環境問題組織開展專項督察，成為推動落實生態環境保護責任的硬招實招。對重點區域、重點工作開展監督幫扶，探索建立國家和地方協同發現并解決問題的新機制，不斷健全環境治理責任體系。

五是生態環境治理能力明顯提升。生態環境保護投入持續加大，有力支撐了生態環境治理能力建設。初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，建成并運行國家生態環境科技成果轉化綜合服務平臺、生態環境監管大數據平臺。生態環境保護綜合行政執法改革持續深化，執法體系和能力建設得到加強。堅持以政治清明促生態文明，強化干部隊伍作風建設，生態環保鐵軍建設加快推進。生態環保宣傳教育力度不斷加大，持續舉辦“六五環境日”國家主場活動，推動環保設施向公眾開放，組織開展“美麗中國，我是行動者”主題實踐活動，“綠水青山就是金山銀山”理念不斷深入人心，全黨全國貫徹綠色發展理念的自覺性、主動性持續增強，簡約適度、綠色低碳的生活方式蔚然成風。

六是全球環境治理貢獻日益凸顯。我國積極參與全球生態環境治理，在應對氣候變化、防治污染和保護生物多樣性等方面發揮著關鍵作用。引領全球氣候變化談判進程，推動《巴黎協定》達成、簽署、生效和實施。2020年9月，習近平主席在第75屆聯合國大會上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。成功舉辦聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會第一階段會議，發布《昆明宣言》，為制定兼具雄心、務實、平衡的“2020年后全球生物多樣性框架”提供政治指引、凝聚廣泛共識，開啟全球生物多樣性治理新篇章。深入開展綠色“一帶一路”建設，倡導建立“一帶一路”綠色發展國際聯盟和綠色“一帶一路”大數據平臺，開展南南合作，幫助發展中國家提高環境治理水平，我國生態文明建設和生態環境保護成就得到國際社會高度認可。

三、黨領導新中國生態環境保護工作的經驗啟示

在中國共產黨領導下，新中國生態環境保護事業形成的理論成果、實踐成果、制度成果，為深入打好污染防治攻堅戰、推動生態文明建設實現新進步、建設人與自然和諧共生的現代化提供了重要經驗啟示。

一是堅持黨對生態環境保護的領導。從當年的“兩個文明”到“三位一體”“四位一體”，再到今天的“五位一體”，我們黨對中國特色社會主義總體布局的認識不斷深化；從召開七次全國環境保護會議（大會），到連續七年召開中央人口資源環境工作座談會，再到2018年召開全國生態環境保護大會，我們黨對生態環境保護工作的戰略部署不斷加強，為生態環境保護事業不斷發展提供了根本保障。

二是堅持黨的創新理論引領。中國共產黨以高度的政治自覺、理論自覺和制度自覺，推動我國生態環境保護事業和生態文明理論創新發展。習近平總書記繼承中華優秀傳統文化，與時俱進、開拓創新，形成具有時代特征、世界意義的生態文明思想，系統回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大理論和實踐問題，成為指導生態文明建設和生態環境保護的總方針、總依據和總要求。

三是堅持以人民為中心。人民立場是中國共產黨根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。從1972年北京官廳水庫發生水污染事件后實施我國第一項治污工程，到20世紀90年代全面開展“三河”“三湖”水污染防治，到21世紀初大力推進主要污染物總量減排，再到黨的十八大以來全面推進藍天、碧水、凈土保衛戰，我國污染防治力度不斷加大，解決了一大批關系民生的生態環境問題。

四是堅持綠水青山就是金山銀山。綠水青山就是金山銀山，對生態環境進行了重新定位，從根本上打破簡單把發展與保護對立起來的思維束縛，詮釋了經濟發展和生態環境保護的關系，指明了實現發展和保護協同共生的路徑。我們必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，堅定不移走生態優先、綠色發展的高質量發展之路。

五是堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。在中國共產黨的領導下，我國逐步形成由生態環境保護綜合性法律、單項法律，以及行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章等構成的生態環境保護法律法規體系，為生態環境保護事業發展提供了有力保障。我們必須堅持深化生態文明體制改革，持續完善生態環境法律法規，構建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的生態文明制度體系，形成黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的“大環?！惫ぷ鞲窬?，不斷提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平。

六是堅持參與全球生態環境治理。建設綠色家園是人類共同的夢想。我國生態環境保護事業一貫堅持統籌國際國內兩個大局，積極推進全球生態環境治理。已批準實施30多項與生態環境有關的多邊公約或議定書，從早期的環保理念、技術、資金等“引進來”為主，到后來雙向交流互動，我國生態文明理念、環保技術等“走出去”日益常態化。我們將秉持人類命運共同體理念，堅持多邊主義，深度參與全球環境治理，切實履行氣候變化、生物多樣性等環境公約義務，有力推進綠色“一帶一路”建設，為全球可持續發展提供中國智慧、中國方案，作出中國貢獻。